城市占道经营治理是一项涉及民生保障、营商环境优化与城市品质提升的系统性工程。从北宋汴京"表木"划定摊贩区域的制度创新，到当代成都"潮汐式经营"的柔性实践，从巴黎香榭丽舍大街的特许经营模式，到东京银座的分级管控体系，人类城市发展史始终在探索公共空间秩序与商业活力的平衡点。在营商环境优化成为城市竞争核心指标的今天，占道经营治理已超越简单的市容管理范畴，成为检验城市治理体系和治理能力现代化的试金石。
历史镜鉴：占道经营治理的制度变迁与文明演进
中国古代城市管理始终在“禁”与“疏”之间寻求平衡。唐代《唐律疏议》规定“诸侵街巷阡陌者，杖七十”，通过严苛刑罚维护坊市制度；北宋汴京则设立“街道司”，在御街两侧立“表木”划定摊贩经营区域，形成“车驾出入，皆有定处”的有序格局。这种“制度刚性”与“管理弹性”的结合，既保障了都城交通秩序，又孕育了《清明上河图》中的市井繁荣。
近代以来，随着城市化进程加速，占道经营治理呈现多元化特征。19世纪末的上海租界推行“马路菜场”制度，在工部局监管下允许摊贩在指定时段经营；20世纪50年代的计划经济时期，城市商业活动全面纳入国营体系，占道经营基本消失；改革开放后，个体经济复苏催生了“马路经济”，但无序扩张导致交通拥堵、环境脏乱等问题，倒逼各地出台整治政策。
国外城市治理经验提供了多维参考。巴黎通过《街道法典》明确规定露天市场的营业时间、卫生标准和噪音限制，违规者将被吊销营业执照；东京对商业街实行分级管理，核心区域严禁占道，次中心区允许在非高峰时段临时经营；纽约实施摊贩许可证抽签制度，每年发放约5000张许可证，优先保障低收入群体就业。
这些实践表明，科学规划、依法管理、多元共治是破解占道经营难题的关键。
现实困境：占道经营治理的矛盾交织与深层挑战
当前我国大多数城市的占道经营治理面临三重矛盾：一是民生需求与城市管理的冲突，流动摊贩多为弱势群体，占道经营是其主要生计来源；二是商业活力与公共秩序的失衡，部分商户超门店经营导致交通拥堵、消防隐患；三是传统管理模式与现代治理要求的脱节，运动式整治易反弹，法治化、智慧化水平亟待提升。
从营商环境视角审视，占道经营治理存在三大短板：政策供给不足，缺乏全国性法规，地方标准差异大；监管方式粗放，“一刀切”整治损害小微经济；服务配套滞后，便民市场建设不足，商户合规成本高。例如，北京2023年开展“畅夏清风”专项行动，全年查处占道经营8.68万起，但仍有32个重点点位反复反弹；上海静安区2024年整治跨门经营1200余次，部分商户因合规经营成本上升被迫停业。
深层次矛盾源于治理理念偏差。重“堵”轻“疏”导致“猫鼠游戏”循环，重“管”轻“服”削弱商户获得感，重“罚”轻“育”"=难以形成社会共识。成都武侯区推行“三单式”执法，对轻微违规行为发放提示单、警告单，全年减少行政处罚70%，商户满意度提升至92%，这表明柔性管理更能实现治理效能最大化。
创新实践：国内大城市的治理突破与经验启示
北京探索“疏解整治促提升”模式，在核心区实施“动态清零”，在城乡接合部建设便民市场。2024年启动“包区包片包点”督导机制，通过AI监控识别占道经营，全年处置问题2.3万件，重点区域投诉量下降45%。这种“疏堵结合”策略既维护了首都核心区秩序，又保障了民生需求。
上海推行“五违四必”环境综合整治，在浦东新区周家渡街道试点“1+N+1”联动拆违模式，拆除违规建筑后建设公共绿地和便民设施。齐河路商业街改造后，商户数量增加30%，租金下降20%，实现了市容提升与商业繁荣的双赢。这一经验表明，城市更新需同步考虑商户生计保障。
成都创新“柔性执法+智慧监管”模式，成立女子执法中队，在东安湖公园周边实施“步巡+车巡”，2024年保障大型活动20余场，规范游商1300余次，群众满意率达98%。同时建设“智慧城管”平台，通过AI算法识别占道经营，处置效率提升60%。这种“刚柔并济”的治理方式，既彰显了城市温度，又提升了管理精度。
系统重构：精细化治理的路径选择与制度创新
（一）科学规划，构建多元共治格局
实施“分级管控”，将城市划分为严禁区、控制区、疏导区。核心商圈、交通枢纽等严禁占道，社区街巷、历史文化街区等控制经营时段和规模，城乡接合部设置集中经营区。
建立“政府引导、商户自治、居民参与”的共治机制。北京东城区试点“商户自治联盟”，由商户代表参与制定经营规范，违规行为由联盟内部协商解决，纠纷调解率达85%。
强化法治保障，修订《城市道路管理条例》，明确占道经营的许可条件、处罚标准和执法程序。广州2024年出台道路占用挖掘计划管理方案，通过“先计划、后审批”减少无序施工，全年占道施工投诉下降38%。
（二）智慧赋能，提升监管效能
建设“城市大脑”占道经营监管模块，整合AI监控、大数据分析、无人机巡查等技术。德阳“AI城管”系统2023年识别占道经营4752起，处置效率提升70%。
推行“非现场执法”，通过电子告知、线上缴费等方式简化执法流程。深圳试点“扫码执法”，商户扫码即可查看违规记录、在线申诉，执法效率提升50%。
建立信用评价体系，将占道经营纳入商户信用档案。杭州对违规商户实施“红黄牌”警示，累计3次违规取消经营资格，有效遏制屡罚屡犯现象。
（三）服务升级，优化营商环境
完善便民设施供给，建设“15分钟便民生活圈”。成都武侯区2024年新建便民市场12个，引导800余户游商入市经营，市场租金较占道经营成本下降40%。
提供创业扶持，对合规商户给予税收减免、小额贷款等政策支持。重庆含谷镇为入市商户提供3年租金补贴，吸引200余户流动摊贩转型为固定商户。
开展职业技能培训，帮助商户提升经营能力。上海静安区联合高校开设“小微商户经营管理”课程，培训商户500余人次，带动销售额增长25%。
（四）文化引领，培育城市文明
开展“文明经营”主题活动，评选“诚信商户”。白银区城市管理局2025年开展“诚信经营示范街”创建，200余户商户签署承诺书，占道经营投诉下降60%。
挖掘城市文化内涵，打造特色商业街区。成都锦里古街将占道经营与民俗文化结合，允许商户在传统节日期间临时扩展经营，既传承文化又繁荣经济。
加强公众教育，通过媒体宣传、社区讲座普及城市管理法规。景洪市2024年开展“城管开放日”活动，邀请市民参与执法体验，群众满意度提升至95%。
未来展望：从“管理”到“治理”的范式变革
占道经营治理的终极目标，是实现公共空间秩序与商业活力的动态平衡。这需要构建“全周期管理”体系：事前通过规划引导明确权责边界，事中通过智慧监管提升执法效能，事后通过服务升级巩固治理成果。成都“潮汐式经营”、北京“包区包片督导”、上海“五违四必”等创新实践，已为全国提供了可复制的经验。
面向未来，占道经营治理需把握三个维度：在价值取向上，坚持以人民为中心，兼顾市容秩序与民生需求；在治理方式上，推动从行政主导到多元共治的转变；在技术应用上，实现传统管理与智慧监管的深度融合。唯有如此，才能在优化营商环境的同时，守护城市的烟火气与文明底色，为超大城市治理提供中国方案。（郑州市城市管理保障中心 于其伟）
